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五方面完善检察机关提起公益诉讼程序机制

日期: 2017-06-05 10:17:26    来源: 检察日报   编辑:王明   
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党的十八届四中全会提出,探索建立检察机关提起公益诉讼制度。2015年7月1日,十二届全国人大常委会第十五次会议作出《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》(下称《决定》),授权北京、内蒙古等13个省、自治区、直辖市检察机关开展提起公益诉讼试点工作。最高检先后印发了《检察机关提起公益诉讼试点方案》(下称《方案》)、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》(下称《实施办法》),对试点工作作出全面部署。试点工作开展以来,各试点地方检察机关积极探索,取得良好效果。2017年5月23日,中央全面深化改革领导小组第三十五次会议审议通过了《关于检察机关提起公益诉讼试点情况和下一步工作建议的报告》。会议指出,经全国人大常委会授权,最高人民检察院从2015年7月起在北京等13个省区市开展为期两年的提起公益诉讼试点,办理了一大批公益诉讼案件,积累了丰富的案件样本,制度设计得到充分检验,正式建立检察机关提起公益诉讼制度的时机已经成熟。要在总结试点工作的基础上,为检察机关提起公益诉讼提供法律保障。

检察机关提起公益诉讼试点工作的特点分析

从试点地区检察机关一年多的试点工作来看,检察机关提起公益诉讼试点工作呈现以下特点:

诉讼主体资格有突破性发展。根据《决定》《方案》和《实施办法》规定,检察院在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下,可以就履行职责中发现的污染环境、食品药品安全等领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为向法院提起民事、行政公益诉讼。无论是按照传统的诉讼法理论还是相关法律规定,原告一般都限于有直接利害关系的当事人。而此次公益诉讼试点,经全国人大常委会授权,使不具有直接利害关系的检察机关,在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的前提下,有权就污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为提起民事诉讼,就生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为提起行政公益诉讼。

试点公益诉讼工作得到有力、全面的支持。一是在立法层面,检察机关提起公益诉讼试点得到了直接、明确的授权。二是试点地区检察机关提起公益诉讼工作得到了法院方面的积极配合和支持,形成了许多共识。三是加强与行政机关之间的协调,建立起相应的协作机制。

试点公益诉讼实行特殊程序。一是受案范围限定在检察机关履行职责中发现的案件。二是设置诉前程序。检察机关在提起民事公益诉讼之前,应当依法督促或者支持法律规定的机关或有关组织提起民事公益诉讼;在提起行政公益诉讼之前,检察机关应当先行向相关行政机关提出检察建议,督促其纠正违法行政行为或者依法履行职责。

公益诉讼试点中遇到的问题及原因分析

目前,检察机关提起公益诉讼试点工作虽然取得了一些成效,但也遇到一些问题。在此,主要以生态环境公益诉讼试点为例,分析如下:

取证困难。《方案》要求案源线索应当来源于检察机关履行职责中发现的案件,在一定程度上制约了检察机关获取案源的渠道;同时,检察机关先履行督促、检察建议的前置程序促使大量案件被前置程序消化。二是取证困难。由于案发时的污染程度的证据与事后污染调查的环境状况存在较大的差异,导致水污染、大气污染的取证困难。检察机关公益诉讼前置程序的规定又直接限制了取证的及时性。三是对鉴定的高度依赖与鉴定资质稀缺的矛盾。由于生态公益诉讼的专业化程度极高,检察机关高度依赖专业机构的鉴定意见。但目前具有环境污染司法鉴定资格的鉴定机构较少,这直接影响了工作的开展。

办案类型不平衡。主要困难在于:一是诉前程序操作规定不明晰。如前置程序规定的符合提起公益诉讼的机关或组织是否有地域界定不明确等。二是诉讼范围规定不明晰。最高检相关实施办法在环保领域民事公益诉讼中仅规定对污染环境的行为可以提起诉讼,而近期公布的最高法的实施办法则规定对污染环境、破坏生态等行为均可提起诉讼,是否可以理解为诉讼范围已适当扩大尚不明确。三是公益诉讼的启动标准仍然不明确。如环境污染要达到何种程度,造成多大损失才构成“可能损害社会公共利益”,仍不明确。四是一些具体操作规则不明晰。主要体现在鉴定难、鉴定费用高等方面。

需要更加重视刑事附带民事诉讼的公益诉讼形式。目前,破坏环境资源类刑事犯罪日益严重,依托刑事诉讼,以附带民事诉讼的形式进行民事公益诉讼,有利于高效解决公益诉讼问题。因此,尽快将刑事附带民事诉讼作为公益诉讼的模式是推动公益诉讼工作发展中需要加强的重要问题。

检察机关内部各部门间的协作配合仍有待加强。生态公益诉讼是综合性和协调性很强的工作,无论是案件线索移送、诉讼的协作配合还是信息共享,都有赖于民行检察部门与公诉、侦监等部门之间的通力合作。但目前各试点地区检察机关少有关于各部门之间协作配合的具体规定,这直接关系生态公益诉讼工作的深入开展。

检察机关提起公益诉讼程序机制之完善路径

进一步解决检察机关公益诉讼的立法供给不足问题。目前,检察机关公益诉讼工作的最大瓶颈制约仍然是立法供给。检察机关公益诉讼的立法完善,具体应包括以下诸项内容:一是通过全国人大常委会的立法解释,将检察机关提起公益诉讼的职权明确载明于立法解释的规范性文件中。二是修改人民检察院组织法,明确规定检察机关有权提起公益诉讼,包括民事公益诉讼和行政公益诉讼。三是建议全国人大常委会根据行政诉讼法第11条的规定,作出相关决议,将检察机关提起行政公益诉讼的权能予以明确。在条件成熟时,修改民事诉讼法和行政诉讼法,将检察机关提起民事公益诉讼和行政公益诉讼的职权和程序予以明确和细化规定。四是积极推动制定“公益诉讼法”,将公益诉讼的司法体制、机制、制度和程序作出系统规定。

进一步完善公益诉讼线索发现机制。在进一步完善公益诉讼线索发现机制方面,可以有如下改进措施:一是加大线索摸排力度。通过在履行检察职责中发现线索、在发挥好控申检察窗口作用发现线索等工作基础上,不断拓宽线索来源渠道。二是加强检察机关内部协作配合机制建设。一方面,抓好案件来源环节,各试点地区民行检察部门要加强与侦监、公诉、预防等相关部门的配合,建立案件线索、处理结果双向移送和协作工作机制;另一方面,抓好案件办理环节,既通过公益诉讼措施维护国家和社会公共利益,又通过职务犯罪侦查查处相关人员渎职行为,增强监督的刚性。三是加强外部支持。要通过走访座谈、联合调研、协作调查等方式,加强与法院、行政机关、公益组织的协作配合,形成整体合力。

进一步完善公益诉讼前置程序机制。主要内容有:(1)对于督促起诉,建议出台相关司法解释对检察机关督促起诉的刚性保障制度作出具体规定;(2)对于支持起诉,建议出台相关司法解释对检察机关支持起诉的内容作出具体规定,赋予检察机关在经费、取证、排除地方保护主义等方面支持有关社会组织提起公益诉讼的职权;(3)符合提起公益诉讼的机关或组织是否有地域界定、检察机关提起公益诉讼的具体立案标准、环保领域公益诉讼案件范围等具体程序问题作出明确规定。

进一步完善公益诉讼的诉讼形式。主要是应当把刑事附带民事诉讼列入公益诉讼的诉讼形式范畴,比如,要求检察机关在办理破坏环境资源犯罪案件过程中,主动审查该犯罪行为给生态环境造成的损害,在被害人或者被害人代表没有提起刑事附带民事诉讼的时候,在公诉时一并提起刑事附带民事诉讼,请求法院判决被告人对于生态环境损害部分予以修复或者赔偿。

进一步完善公益诉讼裁判执行机制。在民事公益诉讼方面,尽快出台对损害赔偿金的归属、使用的具体规定。对于行政公益诉讼而言,行政机关败诉的,应按照普通行政诉讼的执行为基本原则,但是,鉴于行政公益诉讼以保护社会公共利益为根本目的,因此,应该重点加强检察机关对行政机关执行生效判决的监督。在具体的执行内容上,除了停止损害、恢复原状、重新作出行政行为之外,涉及侵权损害赔偿的,由行政机关负责,造成重大公共利益侵害后果的,还应对行政机关的主要负责人进行惩戒,对其中的重大损失还应判令相关责任人员承担赔偿责任,以增加其依法行政的责任心。

(张旻 作者单位:福建省人民检察院)

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